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Les relations Canada – Union européenne Osvaldo Croci Mesdames
et messieurs, je ne parlerai pas des "relations entre le Canada et
l'Europe," mais plutôt de "certaines actions sporadiques prises par
le Canada à l'égard de l'Europe." Cela pour une raison très simple. Au
contraire de ce que pense l'école dite réaliste, les relations
internationales ne ressemblent pas à l'interaction entre des boules de billard,
c'est-à-dire qu'à chaque action correspond toujours une réaction. Comme c'est
souvent le cas dans le domaine des relations amoureuses, à des avances peut
simplement correspondre l'indifférence. Dans
ma présentation, qui est un résumé plutôt qu'une étude approfondie, je
distinguerai, de façon très synthétique d'ailleurs, vu les contraintes de
temps, trois grandes phases dans les relations antre le Canada et l’Europe. Je
les appellerai: la phase de l'indifférence, celle des avances, et enfin, celle
des frictions. Je voudrai aussi vous donner les éléments essentiels du cadre
théorique dans lequel les actions du Canada envers l'Europe devraient être
perçues. Ce cadre est assez simple. Les actions du Canada envers l'Europe ont
été, en général, une fonction des ses relations avec son voisin géant du sud,
les États-unis. La seule exception, parmi les événements auxquels je toucherai
dans ma présentation, est la dispute récente sur la question des pêcheries.
Depuis ses débuts (dans les années trente) un des points fondamentaux de la
politique étrangère canadienne a été celui de chercher un contrepoids à
l'influence américaine. Longtemps, ce contrepoids a été représenté par le
Royaume-Uni et le réseau des pays du Commonwealth. En 1948, par exemple, le
Royaume-Uni absorbait 22% des exportations canadiennes et les États-unis 49%.
L'investissement britannique à la même époque représentait environ 25% du total
des investissements étrangers directs au Canada. L'indifférence Depuis
les débuts de l'intégration européenne dans les années 50 et jusqu'au
développement de ce qu'on appela "la troisième option" (ou
"option Europe") au début des années 70, le Canada maintint, tant au
niveau de ses élites économiques et politiques qu'à celui de sa population, une
attitude qu'un observateur a décrite comme évoluant "entre l'indifférence
et l'attention sélective, en passant même par des phases d'inquiétude, voire
d'irritation"[1] Des
sondages faits entre 1961 et 1963 révélèrent par exemple que moins de la moitié
des Canadiens n'avait jamais entendu parler du "marché commun" en
Europe. Un sondage du mois de juin 1976 révéla, par contre, que cette fois une
majorité des Canadiens (57%) avait lu le terme dans des journaux ou des revues
et que 70% l'avait entendu à la télévision. La connaissance du processus qui
était en train de se dérouler en Europe restait néanmoins très superficielle.
Seulement 2% des Canadiens pouvait par exemple identifier l'Irlande ou le
Danemark comme étant membres de la Communauté européenne. Cela n'est pas
étonnant d'ailleurs si l'on considère que les journalistes canadiens ne
donnaient pas beaucoup d'attention à la Communauté. Une analyse de l'index de
la presse canadienne révéla par exemple que la Communauté reçut le plus
d'attention (et ce n'était pourtant qu'une soixantaine d'articles) lors de la
première demande d'adhésion faite par le Royaume-Uni. Il en fut de même en ce
qui concerne la fréquence des mentions de la Communauté européenne à la Chambre
des Communs.[2] En
effet, pendant cette première période, les seules initiatives prises par le
gouvernement canadien furent celles d'accréditer l'ambassadeur canadien à
Bruxelles auprès de la Communauté, et de négocier avec la Communauté les
mesures compensatoires auxquelles les membres du GATT ont droit (selon
l'article XXIV: 3 de la Convention) au moment où certains membres décident de
former une union douanière. Au cours de ces négociations, les Canadiens se
firent souci de bien coordonner leur position avec celle des États-unis. L'inquiétude
se manifesta surtout au moment de la première candidature du Royaume-Uni à
l'adhésion. Des irritations, se manifestèrent surtout à propos de la politique
agricole commune. Les avances Vers
la fin des années 60 la position du Canada vis-à-vis des États-unis était
devenue encore plus vulnérable. Presque 80% des exportations canadiennes se
dirigeait alors vers son voisin du Sud et les investissements américains
étaient devenus tellement importants que leur niveau commença à soulever des
inquiétudes concernant l'indépendance même du pays. Dès son arrivée au pouvoir
en 1968, le gouvernement de Pierre Trudeau, sous la pression aussi du Nouveau
Parti Démocrate, décida de procéder à une réévaluation de la politique
étrangère canadienne. Le gouvernement canadien estimait qu'une relation
privilégiée ("special relationship" en anglais) existait entre les deux
pays, mais comme aimait le dire Trudeau lui-même, "quand tu es une souris
et tu couches avec en éléphant, même si l'éléphant est ton ami, tu cours le
risque de te faire écraser." Cette
volonté de réévaluation fut aussi renforcée par la compréhension que le Canada
ne jouissait pas d'une relation privilégiée avec les États-unis. Cette
compréhension se manifesta dans toute son évidence au mois d'août 1971. Lorsque
le président Nixon annonça la non-convertibilité du dollar américain en or, il
prit aussi une série de mesures de rééquilibrage de la balance commerciale
américaine. La plus importante de ces mesures fut l'imposition d'une surcharge
de 10% sur l'importation de marchandises (c'est à dire que les tarifs douaniers
en place furent haussés de 10%). Vu que presque 80% des exportations
canadiennes se dirigeait vers les États-unis, vous comprenez avec quelle
préoccupation l'annonce de cette décision fut reçue à Ottawa. Immédiatement,
une délégation de ministres et hauts fonctionnaires canadiens se rendit à
Washington. "Nos chers amis -- dirent les Canadiens -- au moment de votre
annonce, vous avez oublié de spécifier que cette surcharge ne s'applique pas
aux marchandises canadiennes, vu la relation privilégiée qui existe entre
nous." "Nos chers amis
--répondirent les Américains -- cette surcharge s'applique à tous, et donc
aussi à vous, vu que 20% de nos importations viennent du Canada." De toute
évidence les Américains voulaient se servir de l'aide des Canadiens dans leur
tentative de pousser les Européens, et les Allemands en particulier, à
réévaluer leur monnaie (après quelques mois, ayant obtenu des concessions de la
part des Européens, la surcharge fut révoquée) mais la leçon fut bien apprise
par les Canadiens: la relation privilégiée n'existait pas; croire à son
existence n'était qu'embrasser une solution sémiotique au problème de la
dépendance économique canadienne. La
réévaluation de la politique étrangère canadienne identifia trois options. La
première option était une option qui est toujours disponible, quel que soit le
problème auquel on doit faire face: il s'agit de "l'option de ne rien
faire" (bien sur on n'appelle jamais cette option par son vrai nom, étant
donné que cela ne serait pas trop sérieux; d'habitude on l'appelle
"l'option du status quo," vu que le latin fonctionne toujours quand
l'on veut donner l'impression de travaillé et de réfléchi). Dans le cas que
nous sommes en train d'examiner, ne rien faire aurait signifié se laisser aller
en douceur sur la voie du continentalisme (ce terme au Canada est
utilisé pour indiquer l'intégration progressive du pays aux États-unis). La
deuxième option était celle de choisir volontairement le continentalisme,
c'est-à-dire de mettre en oeuvre des politiques d'intégration avec les
États-unis. Ces deux premières options (c'est à dire les options du
continentalisme) furent rejetées, car elles étaient vues comme l'acceptation de
la part du gouvernement canadien de décisions prises à Washington sans que
Ottawa n'ait de véritables moyens pour les influencer (je vous rappelle que
dans le cadre d'une zone de libre échange, il n'y a pas d'institutions
politiques en commun et que donc le partenaire plus puissant domine la
relation). Comme le déclara à l'époque le ministre des affaires extérieures
Mitchell Sharp: "L'option du continentalisme n'est pas une option
acceptable pour le Canada. ... Le Canada entend rester souverain, libre et
indépendant." Cette option, pourtant, aurait été adoptée quelques 15 ans
plus tard, en 1985, par le gouvernement conservateur de Brian Mulroney. La
troisième option était celle de chercher un nouveau contrepoids aux États‑unis,
que le Royaume-Uni n'était plus en mesure de fournir. Le Royaume-Uni s'étant
entre temps joint à l'Europe des Six, le Canada décida que ce nouveau
contrepoids aurait pu être fourni par la nouvelle Europe des Neuf. Donc, si au
moment du danger la France se tourna vers de Gaulle (au moins selon ce que nous
raconte le général lui-même), le Canada, lui, il se tourna vers l'Europe. Je ne retracerai pas ici l'histoire des négociations qui amenèrent d'abord en 1974 au choix du terme qui aurait défini cette relation et puis, en 1976 à la signature de l'accord-cadre. Je dirai seulement que l'Europe se montra plutôt indifférente, voire réticente, devant les avances canadiennes. Le Canada dut reconsidérer son intention de réduire ses forces militaires en Europe et sa contribution à l'OTAN en échange de l'attention européenne. Un rôle important fut aussi joué par la perspective d'un meilleur accès aux matériaux bruts et aux ressources énergétiques du Canada -- une carte qu'Ottawa jouait adroitement dans un contexte européen d'insécurité en cette matière. Le
terme choisi pour décrire cette nouvelle relation fut celui de "lien"
(link an anglais) car cette formule, toute nouvelle, était plus qu’une
simple et inutile réaffirmation des principes du GATT sans pourtant établir un
système d'échanges commerciaux préférentiels. L'accord-cadre appelait au
développement des relations commerciales entre le Canada et la Communauté en
prônant l'établissement de meilleurs contacts; il proposait des instruments
pour la coopération économique et industrielle et créa une Commission mixte de
coopération en vue de superviser et de développer ces relations. Bien
qu'il ait était salué comme une innovation dans les relations extérieures de la
Communauté, ce "lien" n'était en essence qu'une déclaration de
principes généraux et un cadre pour la poursuite future des relations entre les
deux acteurs. Le
commerce international étant surtout entre les mains des groupes commerciaux
privés, le gouvernement canadien, tout en les encourageant à diversifier leur
débouchées, ne pouvait pas les obliger à se diriger vers l'Europe. Donc, cette
tentative de diversification eut un succès plutôt modeste. La valeur totale des
échanges avec l'Europe a haussé mais son pourcentage à continué à chuter alors
que les échanges avec les États-unis ont continué à augmenter soit en terme de valeur absolue et relative. Ce n'est
pas donc étonnant que quelques années plus tard, le gouvernement canadien ait
décidé d'embrasser l'option du continentalisme. Les frictions En ce
qui concerne les irritations, voire les frictions, entre le Canada et l'Europe,
j'ai déjà mentionné la politique agricole commune. Les critiques à la PAC
d'ailleurs ne viennent pas seulement du Canada, mais sont communes à un nombre
de pays tels que les États-unis, l'Australie, la Nouvelle Zélande etc. Ce que
ces pays ressentent ne sont pas les mesures protectionnistes de la PAC (eux
aussi sont coupables à cet égard), mais la méthode choisie pour protéger les
agriculteurs européens et le fait que la vente des excédents agricoles
européens sur le marché mondial diminue le niveau des prix. Dans
le cadre des frictions, il faut aussi mentionner le domaine de la politique de
l'uranium (je me réfère en particulier à l'imposition d'un embargo sur les
exportations de la part du gouvernement canadien en 1977 à la suite de
l'explosion d'une bombe nucléaire par l'Inde)[3],
aussi bien que celui de la fourrure des bébé-phoques (je vous assure que
Brigitte Bardot n'est pas la personne plus aimée à Terreneuve -- cela est
d'ailleurs un peu ironique étant donné que ce fut un group canadien de
protection des animaux qui poussa la Communauté européenne à prendre sa
décision de bannir l'importation des fourrures de phoque). Cela en dit beaucoup
sur la complexité des relations internationales qui ne peuvent certainement pas
être conçues comme des simples relations entre gouvernements. Le
plat fort dans le menu des frictions est celui du poisson. Le Canada et
l'Europe signèrent en 1981 un accord (après 4 ans de négociations) dont
l'aspect principal était que le Canada concédait à la Communauté l'accès à
certaines espèces de poisson à l'intérieur des ses limites territoriales de 200
milles en échange d'un accès privilégié au marché européen pour certains
produits de poisson. Cet accord ne fut pas facile à négocier car le Canada
demandait la reconnaissance d'intérêts spéciaux dans l'aménagement de certaines
espèces de poissons dites "chevauchantes," c'est à dire du poisson
stupide qui ne sait pas reconnaître les frontières et bouge à l'intérieur comme
à l'extérieur de la limite des eaux territoriales.[4]
L'accord rencontra aussi l'opposition de plusieurs acteurs sociaux et
politiques tant au Canada qu'à l'intérieur de la Communauté. À cause de ces
difficultés, à trois reprises, entre 1979 et 1984 le Canada suspendit l'accès
des navires de pêche européens dans ses eaux territoriales. Le
dernier accrochage au sujet de pêcheries est survenu cette année à propos d'un
poisson connu en France sous le nom de flétan noir ou flétan de Groenland,
alors qu'au Canada on l'appelle soit en Anglais soit en français, turbot.
La décision concernant la répartition de ce qu'on appelle TPA (total des prises
admissibles) pour les espèces de poisson dans l'Atlantique du nord appartient à
une organisation internationale qui s'appelle OPANO (NAFO en anglais),
c'est-à-dire l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest.[5] Le 24
septembre 1994, l'OPANO, sur l'avis de son Conseil scientifique, crée un TPA
pour le flétan noir, fixé à 27 000 tonnes pour 1995. Le 1er février 1995,
l'OPANO annonce la répartition du quota du TPA de ces 27 000 tonnes: 3 400
tonnes sont attribuées à l'Union européenne, 16 300 tonnes au Canada et les
restes aux autres pays membres. La
logique de cette répartition qui pourrait sembler étrange et même injuste, est
basée sur différents facteurs dont les principaux sont le fait que le Canada
soit l'état côtier, la quantité des prises depuis 1977, et la contribution
scientifique à la recherche sur l'état des stocks. La
décision de l'OPANO fut acceptée par presque tous les états membres à
l'exception évidemment de l'Union européenne qui s'en déclara insatisfaite. Sur
initiative du Parlement européen, qui adopta une résolution à ce propos le 16
février[6]
et en passant à travers la Commission, le Conseil décida le 28 février
d'adopter des limitations de captures autonomes dans les limites du quota
global de 27 000 tonnes fixé par la commission des pêches de la NAFO
(équivalant à 69% du TPA, c'est‑à‑dire 18 630 tonnes).[7]
Cela en dépit du fait que le Canada s'était déclaré disposé à envisager des
mesures transitoires pour permettre à l'UE de s'ajuster au quota de 1995. Le
Canada propose alors (3 mars 1995) un moratoire de 60 jours pour la pêche du
flétan noir dans les eaux de l'OPANO jouxtant les eaux canadiennes et en même
temps modifie le règlement d'application de la Loi sur la protection des
pêcheries côtières pour pouvoir sévir contre les chalutiers espagnols et
portugais. Le Conseil des ministres européens ayant refusé d'imposer un
moratoire de 60 jours, le 9 mars 1995 le Canada saisit le chalutier espagnol
ESTAI pour avoir enfreint le règlement de pêche canadien portant sur un stock
chevauchant. Des
pourparlers avec des représentants de l'UE commencent dès 9 mars, pendant que
des accusations réciproques de piraterie et d'irresponsabilité se croisent à
travers l'Atlantique. On en vient à une entente le 15 avril 1995. En vertu de
cette entente, le Canada pourra capturer 10 000 tonnes de flétan noir, sous
réserve d'autres informations sur l'état du stock; l'UE limitera ses prises en
1995 à 5 013 tonnes à compter du 15 avril. Le quota du Canada est moins élevé
que la part qui lui avait été attribuée en février dernier par l'OPANO; il
reste que les 10 000 tonnes disponibles en 1995 représentent trois fois les
prises canadiennes de 1994. L'UE, elle, reçoit plus que l'allocation de février
dernier; cependant, ses prises autorisées sont environ cinq fois moindres que
la quantité capturée par l'UE en 1994. L'aspect
plus important de cette entente est que tous les bateaux canadiens ou européens
qui pêcheront dans des zones précises relevant de l'Organisation des pêches de
l'Atlantique du nord ouest (OPANO) seront soumis à un nouveau régime
d'application obligatoire dont le but est une meilleure protection des stocks. L'initiative
canadienne, plus que dans le cadre des relations avec l'Europe, est à voir dans
le cadre des pressions que le Canada fait pour arriver à obtenir une convention
internationale permettant d'appliquer efficacement les règlements de pêche en
haute mer à la Conférence des Nations Unies sur les stocks de poisson
chevauchants et les espèces fortement migratoires. La première séance de la cinquième
session de cette Conférence a eu lieu à New York du 27 mars au 12 avril. Le
Canada maintient en effet que ce n'est qu'au moyen de l'application efficace
des règlements en haute mer que les mesures de conservation à l'intérieur
auront des effets concrets. Pour les stocks chevauchants et les espèces
fortement migratoires, les mesures de conservation à l'intérieur de la limite
de 200 milles sont futiles, à moins que des mesures soient appliquées également
à l'extérieur de cette limite. L'initiative particulièrement agressive du
Canada s'explique, à mon avis, à l'aide de deux facteurs: l'expérience de la
destruction de stocks de morue et le style de prise de décisions du
gouvernement Chrétien. Conclusion Je
voudrais terminer ma communication avec quelques prévisions. En tant qu'ancien
étudiant de l'Institut européen, j'ai appris à ne jamais me laisser emporter
par l'enthousiasme et à donner à mes prévisions un certain vernis de
pessimisme. Ce pessimisme est, néanmoins, tempéré par une autre leçon que j'ai
apprise pendant mon séjour à l'Institut, c'est-à-dire que toute tentative
d'élaborer des prospectives à partir des tendances actuelles s'expose au risque
de faire des erreurs très graves (pour bien comprendre cela, je me permets de
vous conseiller de relire ce que les experts prédisaient en 1972 à propos des
prix du pétrole). Comme nous l'avons vu
le Canada a résolu (ou pense avoir résolu) le problème de sa vulnérabilité
économique face aux États-unis en joignant son voisin du sud dans un bloc économique
auquel s'est déjà ajouté le Mexique, est en train de s'ajouter le Chili, et
devraient s'ajouter d'autres pays de l'Amérique du sud. Dans la mesure où la
formation des blocs économiques n'est pas un moment ou un passage sur la route
d'une libéralisation mondiale des échanges mais la transposition du
protectionnisme tarifaire et non tarifaire du niveau étatique à un niveau
macro-régional, pour ainsi mieux répondre aux besoins technologiques et
économiques d'aujourd'hui, les frictions entre le Canada et l'Europe vont
perdurer et gagner en fréquences et acuité, tout en se manifestant
principalement comme frictions entre les deux blocs économiques. Déjà au mois
de février le Canada et l'Union européenne avaient menacé de hausser leurs
tarifs respectifs sur un nombre de produits,[8]
et c'est avec beaucoup d'inquiétude (vu mes habitudes alimentaires) que j'ai
appris que le Canada avait annoncé le 27 avril la décision d'introduire un
système de licences pour l'importation des pâtes d'origine européenne. Ces licences
seront accordées seulement aux importateurs qui sont aussi des détaillants.
Étant donné que les grosses chaînes de magasins qui pourraient importer
directement ne vendent pas d'habitude des pâtes européennes et que les petits
magasins ethniques qui les ont vendues jusqu'à aujourd'hui ne seront pas
capables de les importer directement, cette mesure a la conséquence de réduire
de façon significative, dans le court terme au moins, le flux d'exportation de
pâtes qui en 1993 s'élevait à $ 16 million de dollars canadiens. En revanche,
la Communauté européenne songe à interdire l'importation de fourrures d'animaux
tués à l'aide de pièges cruels.[9] Donc, comme on peut le voir, ce qu'en
diplomatie on appelle avec un euphémisme "les irritants" sont là, et
je suis sur que si l'on veut, on pourra toujours en trouver d'autres. Pendant
que les irritants dominent au niveau des échanges commerciaux, quelque chose de
très intéressant est en train de se passer au niveau que j'appellerais de
"l'architecture constitutionnelle." Le professeur Chevrette va, sans
doute, vous parler de tout cela, donc en terminant sur cette note, je veux tout
simplement faire le pont. Depuis le début des années 80, le Canada est engagé
dans un débat souvent très houleux à propos de son architecture
constitutionnelle. Ceux qui soutiennent que la fédération canadienne est trop
centralisée, ainsi que ceux qui désirent trouver des solutions de compromis,
ont commencé à se pencher depuis ce temps-là sur l'architecture
constitutionnelle européenne et suivent de très prés son évolution pour y
chercher des réponses aux défis canadiens.[10]
Cela est un aspect qui devrait faire réfléchir, et peut être rendre plus
optimistes, tous ceux qui se plaignent que l'Europe n'est pas encore tout à
fait une fédération politique. Si elle l'était, elle devrait sans soute faire
face à d'autres problèmes qui ne seraient pas moins importants et qui ne
représenteraient pas un défi mineur de ceux auxquels elle doit faire face
maintenant qu'elle ne l'est pas. J'ai
terminé. Merci pour l'attention que vous avez bien voulu m'accorder. [1] Panayotis Soldatos, "Les relations du
Canada avec les communautés européennes: un processus de diversification"
dans Paul Painchaud (sous la direction de), From Mackenzie King to Pierre
Trudeau. Forty Years of Canadian Diplomacy, Quebec: Les Presses de
l'Université Laval, 1989, p. 275. [2] Pour plus de détails voir E.E. Mahant,
"Canada and the European Community: The First Twenty Years" Revue
d'intégration européenne/Journal of European Integration IV, 3 (1981):
263-279. [3] Pour plus de détails voir Robert Boardman,
"Canadian Resources and the Contractual Link: The Case of Uranium," Revue
d'intégration européenne/Journal of European Integration, IV, 3 (1981), pp.
299-325. [4] Voir Donald Barry, "The Canada-European Community Long Term
Fisheries Agreement: Internal Politics and Fisheries Diplomacy," Revue
d'intégration européenne/Journal of European Integration, IX, 1 (1985), pp.
5-28. [5] Voici les 15 États membres de l'OPANO : le Canada,
l'Union européenne (y compris l'Espagne et le Portugal), la Bulgarie, Cuba, le
Danemark (pour les Iles Faroe et le Groenland), l'Islande, le Japon, la Corée,
la Norvège, la Pologne, la Roumanie, la Russie, l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie. [6] JO C 56 du 6.3.1995 [7] Commission européenne, Bulletin de l'union
européenne, 1/2, 1995, pp. 82-83. [8] Financial Times,
23 février 1995: 4. [9] The
European, 12-18 mai, 1995. [10] Voir notamment David Cameron (sous la direction
de), Regionalism and Supranationalism: Challenges and Alternatives to the
Nation-State in Canada and Europe, Montréal: The Institute for Research on
Public Policy/L'Institut de recherches politiques and Policy Studies Institute,
1981; |